一、我市农村土地流转概况

　　近年来，我市农村土地承包经营权流转出现了快速发展势头。到今年6月底，全市农村耕地流转面积已达20.96万亩，占总耕地面积195.52万亩的10.72％，“四荒”流转面积4.22万亩，占“四荒”总面积的24.32％。全市耕地和“四荒”流转面积总和为25.18万亩，比2007年的23.59万亩增长6.74％。

    （一）当前我市农村土地流转的主要模式。                        

　　1、转包：指在同一集体经济组织内农户之间进行的流转。由于部分农民外出务工经商，暂无力从事农业生产，将承包地在不改变原有承包关系的前提下转包给其他农户生产经营。一般转包时间不长，多数从事粮食生产。在我市土地流转中，转包仍是主要形式，为15.15万亩，占全部土地流转面积的60.17%。

　　2、转让：由原承包人向发包方提出书面申请，退出土地承包，新承包人与发包方另行签订承包合同重新确定承包关系。由于我市多数农民外出务工未完全立足，存在后顾之忧，所以转让的比例较小，为0.77万亩，占全部流转土地面积的3.06％。

　　3、出租：主要是本集体经济组织以外的个人或组织集中成片承租农村土地，从事规模化的生产开发。出租方式流转土地一般时间较长面积较大。目前我市出租方式流转的面积为3.03万亩，占全部流转土地面积的12.03％。

　　4、互换：是指同一集体经济组织的农户之间为方便耕种或外来业主成片租赁土地中个别农户又不愿流转情况下，农户间以相同面积、同等地力交换承包地的方式。目前我市互换面积为0.64亩，占全部流转土地面积的2.54％。

　　5、入股：承包农户将土地承包经营权折价作股与业主进行合作经营，业主（包括企业、公司、城镇职工、技术人员等）则以资金、技术作为股份。对农户方一般采用保底分红。我市股分合作起步较晚，目前仅0.21万亩，占全部流转土地面积的0.83％。

　　6、招标承包和使用权拍卖：此种模式主要在“四荒”流转时采用。目前我市采用此模式流转面积为5.38万亩（其中含“四荒”4.22万亩、耕地1.16万亩），占全部流转土地面积的21.37％。

　　（二）我市农村土地流转的成效及特点

　　1、流转有效突破了区域和行业界限。随着城乡经济统筹协调发展，农业生产要素，特别是土地资源进行市场优化配置已成为经济发展的必然之势。随着我市农村土地流转的“自内而外”发展，在近8年时间里，全市先后有500多名城镇职、400多名跨区域业主、100多个企事业单位到农村承租经营农村土地近3万多亩，他们为土地规模经营起到了很好的示范作用。

　　2、流转促进了高效特色农业发展。由于种粮收益相对较低，每亩每年总收入大多在700－1000元，其纯收入多则400－500元，少则200-300元，有的因顾工过多而亏损。随着外来业主进入，他们大多选择优质瓜果、名贵花卉、绿化树苗、精细蔬菜、特种养殖、中药材、速生林木，其每亩效益是种粮的几倍到10倍。据今年8月在富顺县兜山镇正义村调查：租赁该村土地的温州业主和宜宾业主，他们种植西瓜“口口脆”每亩亩产超过万斤，现场提货均价1元/每斤，扣除完全成本3000元/每亩，其每亩纯收入在7000元以上。由于多种经营和特色产业的发展，有力推动了农业结构调整。

　　3、流转加快了统筹城乡发展步伐

　　随着农户土地承包经营权流出，农民除获得300－800元不等的土地租金外，一部分农业劳动力跟随业主打工还可获得一定的打工收入，另一部分农业人口则从土地上分离出来，从事二、三产业经营，极大地缓解了有限耕地对农村富裕劳动力的束缚，推动农村剩余劳动力向非农产业转移。从荣县双石镇一年来的实践看，该镇自2007年以来通过实施土地流转，实施了城乡统筹散居联户工程，吸引了农村居民200余户602人到社区居住。2008年，全镇新增常年外出务工人员2000人。实践证明，农村土地流转在促进城乡统筹工作中发挥了积极作用。

　　4、流转促进了农民更新观念提高素质

　　近年来，各地通过招商引进资金、人才、技术和管理经验，不仅带动了当地的资源开发，精品农业发展、促进了传统农业向现代农业转变，同时也使广大农民学到了先进的耕作技术、管理经验，从而增长了技能，更新了观念。

　　5、流转增加了农民收入。据调查我市农村土地流转的租金收入为每年每亩300—800元，从土地上解放出来的技能型农民每年外出务工年收入6000—12000元的；留守的女劳、半劳为业主打工每天收入10—15元，按每年出100个工计算，每年每人亦可获得1000—1500元的收入。

二、当前我市土地流转存在的主要问题

　　1、农村承包地过度分散难以扩大土地流转。由于农村土地分户承包，每户面积小，加之好坏搭配，成片的土地就变得十分零碎和分散。我市每户的承包地少则几块，多则十几块，除自身经营管理不便外，也为土地流转带来极大影响。如若在一片地中，有的愿意租赁，有的不愿意租赁，这种插花地对业主是无法进行集中管理和经营的，凡进行土地流转均要向农户做大量工作，且流转成功率不高。

　　2、业主经营土地的盲目性难以巩固土地流转。土地流转的根本目的是要提高土地的生产率和产出效益。全市租赁土地的业主目前总体经营状况良好，但也有部分业主由于自身对农业生产过程不熟悉，在项目选择上未进行充分的市场调查，在品种选择上又缺乏科学论证，盲目进行大面积种植开发，再加上技术指导和管理不到位，造成种植失败，资金链断裂、经营亏损，投资无法收回，有的甚至租赁费都无法兑现，使土地流转的持续性受到挑战。

　　3、管理体制不健全难以规范土地流转。近年来，土地流转一直缺乏明确具体的管理约束机制，使流转难以规范统一，特别是大量的口头约定和不规范的合同，形成了较多的纠纷隐患。在全市土地流转中，转包转让大部分未签订书面合同，业主承租的土地虽然签订了租赁合同，但有相当部分没有直接与农户签订，而是由业主与所在村、组签订的合同，而且合同未经审查，也没有第三方鉴证，合同条款也不完善，内容过于简单，对双方的权利、义务及违约责任、补偿措施等缺乏全面系统的规定，更谈不上对业主进行资质审查和登记备案。加之乡镇机构改革后，承担土地承包、流转的农经管理机构被撤销，农经职能被弱化，农经专业干部大量流失，使土地流转很难实施规范化管理。

　　4、政策缺失难以引导土地流转

　　我市农村土地流转已达8年，但到目前为止我市仍无一个比较系统的政策性意见。由此带来的问题：一是对较大规模经营农村土地的业主在基础设施建设、证照办理、税费减免等方面缺乏鼓励扶持政策，不利于业主做大做强农业产业；二是对业主进入的资质审查、农民利益保护等方面也缺乏健全的机制和措施。这在一定程度上制约了土地流转的稳定、有续、健康发展。

三、加快土地流转促进城乡统筹的建议意见

　　（一）鼓励农民向城镇集中，自主创业。农民的住房和宅基地可以流转，可以置换当地城镇一定面积的住房；农民可以放弃农村土地承包经营权，置换享受当地城镇低保待遇；农民可以通过一次性收取或分次收取租金的办法流转土地承包经营权。农民流转土地后自主创业和兴办实体，享受与城镇待业、下岗人员一样的优惠政策，在就业、子女入学、社会保障等方面享受与城镇居民同等的政策。

　　（二）鼓励经营者投入，保护经营者的合法权益。坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励获得流转土地承包经营权的单位和个人投资兴建农田水利基础设施，其投资及利益受法律保护。对业主投资建成的公共基础设施和公共服务项目，政府可用以奖代补方式给予支持。经营者在获得流转的土地上修建直接用于生产和管理、服务的非永久性固定建筑物，其占地不视为建设用地，免去相关手续和收费。获得流转土地的经营者在合同约定的时间内，土地的经营权可以继承、参股和经发包方同意后再转让。合同到期后，原经营者在同等条件下有优先获得土地承包经营权的权利。

　　（三）鼓励经营者开展规模化经营，向优势产业发展。对获得流转土地的经营者，成片集中并在同一地方从事土地规模经营，从事农业开发，建立规模化、标准化生产基地的，除享受相关优惠政策外，连续3年以上规模经营土地面积达到500亩以上的，政府应给予一定数量的农业基础设施建设补助资金，由相关部门组织验收后兑现。

　　（四）鼓励和扶持农民专业合作社扩大经营规模。农民专业合作社进行规模经营和农业基础设施建设的，优先纳入农业综合开发项目、农村“金土地”工程等给予支持。在土地规模经营中生产销售的农产品，按农民自产、自销、自用对待，不收取任何费用。     （五）鼓励建立农工综合产业发展区。可以在每个有条件的试点乡镇规划设立5平方公里以内的农工综合产业发展区，经营者根据产业发展区规划和布局的要求，通过土地流转，发展相关产业。农工综合产业发展区内，可采取承包地入股的方式与业主建立新的股份公司，实行保地分红。

　　（六）加大对参与农村土地经营权流转业主的金融扶持。银行、农村信用社等金融部门，对开发、经营土地的业主，在信贷上给予支持。业主可以用已经进行了大量投入的土地经营权、地上附着物、非永久性建筑物抵押或担保获得贷款。保险部门要积极开展农村土地规模经营的有关保险业务，降低业主经营农业生产的自然风险，确保我市农村土地经营权流转健康有序发展。

　　（七）加强对农村土地承包经营权流转的组织管理工作

　　1、建立健全农村土地承包经营权流转机构。在市、区县的农业部门和乡镇政府农业综合服务中心设立农村土地承包经营权流转服务中心，负责土地流转信息的收集和发布，协商指导土地流转价格，提供业务指导等服务。村委会设立农村土地承包经营权流转服务站，负责帮助农户寻找流转对象，受委托办理流转手续、签订土地流转合同等工作。

　　2、搞好土地承包和流转纠纷的调解仲裁。在市、区县和乡镇设立土地承包及流转纠纷仲裁委员会，下设仲裁庭，负责农村土地承包和土地流转纠纷的仲裁，仲裁委员会由农业、林业、司法、国土、水利等部门组成，办公室及仲裁庭设在区县农业部门和乡镇政府，成员由相应的人员和聘请的律师组成，工作经费由同级财政解决。

　　3、规范进入业主的资质审查

　　土地流转双方达成初步意向后，由所在村土地承包流转服务站初审后，报所在乡服务中心进行审查。审查的内容包括：受让方业主的法人资格、注册地址、资金实力、信誉程度、经营能力、技术水平、履约能力以及该项目是否符合国家的法律法规、产业政策、发展规划的要求、项目的预期效益及经营风险等。为确保合同履行，土地受让方应按流转面积向乡服务中心交纳风险保证金和复垦保证金。乡服务中心所收风险保证金和复垦保证金必须专户存入金融机构。

                         二〇〇八年九月十六日