富全镇土地使用权流转的现状、形式、问题和建议
发布者：余建康 发布时间：2008年7月29日 作者： 来源：自贡市农村经营管理站 |
稳定农村土地承包关系，是党在农村的基本政策，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的基础，也是促进农村土地流转的前提。在市场经济条件下，土地作为一种资源和生产要素，有合理流转和优化配置的内在要求。在稳定家庭承包经营制度的前提下，引导和促进土地使用权流转，是优化配置土地资源，调整优化农业结构，促进土地规模化、集约化经营，提高农业产业化水平的需要，也是减少农民，富庶农民，促进农民分工分业的需要。近年来，我镇党委、政府通过加强宣传、政策引导、转移培训、合力指导等办法，提高了广大农户进行土地使用权流转的自觉性与主动性，积极探索了土地使用权流转的一些办法和途径，但如何在坚持土地家庭承包经营的基础上，通过土地使用权流转，实现土地资源合理优先配置，这是一个亟待探索解决的问题。下面我就我镇土地使用权流转的现状、形式、存在的问题和下一步的建议作如下汇报。
一、土地使用权流转的现状
富全镇地处沿滩区南郊，距市区30公里，是沿滩区最偏远的乡镇之一。全镇幅员面积32.45平方公里，镇辖区内有9个村民委员会，1个社区居民委员会。全镇总户数6198户，其中农村6030户，总人口24840人，其中农村24159人，全镇共有耕地面积15305亩，其中田有13250亩，占86.6%，土有2055亩，占13.4%，是典型的农业镇和典型的田多地少的乡镇。到2006年底，全镇参与土地使用权流转的农户数达1443户，占25%，面积达3864亩，占全镇总耕地面积的25.24%。
二、土地使用权流转形式
1、转包。在集体经济组织内部，承包农户将土地经营权转包给第三方，自己仍保留承包权，转入方拥有使用权，双方签订契约，明确各方权利与义务，而承包方与发包方仍按原承包合同履行双方的权利、义务。这种方式目前较为普遍，涉及农户1090户、土地面积2886.97亩，约占流转面积的74.71％。
2、出租。集体经济组织或承包农户，将土地使用权出租给村内外的业主从事农业开发，并与之签订相应的土地出租协议，由业主向农户或集体支付租金(含农户委托集体流转)。全镇最具代表性是大罗四组的桃李园，该组158户农户委托村民组统一出租给业主的流转面积达102亩，又如中堰村一组稻田养鱼，该组48户农户委托村民组统一出租的流转面积33.3亩。该种流转形式涉及农户315户，土地面积850亩，约占流转面积的22％。
3、代耕。承包农户将土地承包经营权无偿交由他人代耕，受让方无需支付土地承包经营权使用费，只是要承担承包土地合同中规定的应尽义务，权利由原承包方方享受。这种土地流转一般在亲朋好友间进行。一些原承包户季节性或长年在外经商或打工，或人手不够，但仍舍不得丢掉土地，不愿放弃土地的承包权。这种流转方式在全镇土地使用权流转中所占比例较小。
4、互换。农户为方便耕种或流转，与集体组织或其他集体组织内农户在自愿互利的基础上，对各自的土地经营权进行交换。这种流转方式在全镇土地使用权流转中所占比例也较小。
从流转的期限上来看，承包耕地的流转期限大多为中短期。全镇土地流转期限在10年以下占70％多，流转期限在10年以上的占20%多。
三、土地使用权流转租金支付方式：
1、以粮食作为租金支付方式：主要存在于转包形式中，基本上土地使用性质未变。由于近几年外出务工人员多，农村劳动力缺乏，土地荒芜相对较多，因此，租金很少，一般是田按每亩每年200斤左右稻谷待粮食收割后支付，土基本不收租金。
2、以现金作为租金支付方式：主要存在于出租形式中，基本上土地原有使用性质发生转变。租金一般田按每亩每年400－700斤左右稻谷，以交付时市场价折算进行支付，土按每亩每年150－300斤左右小麦，以交付时市场价折算进行支付。
四、土地使用权流转中存在的问题
1、旧习惯根深蒂固，承包土地流转困难。在外出务工、经商的农民中，有的对土地的眷恋还很深，抱着“肥水不流外人田”的观念，宁愿造成地荒也舍不得将土地流转出去。有的认为土地流转就是对承包地的重新调整,也有的怕转出土地不在 “ 自已手”，政策一变失去承包权 , 就会没有 “ 依靠 ”、不 “ 安全 ”，另外,部分农民小农经济思想意识仍然比较严重,小富即安。
2、土地流转行为操作不规范。主要表现在：一是部分农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同，即使有书面合同，其内容不完整，在某些方面不具有法律效力；二是土地流转有的不按规范签订合同，合同条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等；三是有的合同未经村社集体经济组织审查同意，未经镇合同管理机构审查、签证或公证机关公证。目前，还没有一个有比较完整的土地流转合同档案，农村土地流转资料档案缺乏。
3、土地流转机制不健全，监督管理不够。中介服务组织尚未建立,土地流转市场还没有形成,流转信息不畅,土地评价缺乏依据,农民咨询没有门路;鼓励土地流转的激励机制尚未形成,没有配套的政策措施;乡村两级引导和服务不到位,缺乏有效组织农民“ 以地生财”的能力;乡镇农村土地承包管理部门对土地流转的管理和监督职能也没有完全落实到位。农经工作既无收费权利，也无经营项目，农经干部连基本工资都难以保证，在为生计发愁，未主动介入土地流转管理工作，现在的农村土地流转有的处于无序状态。
4、流转范围不够广，土地集中成片流转难。平均分包土地使得扩大规模经营又没有多余的土地，放弃承包土地又担心生活没有保障。部分流转仅限于本村之内或邻里之间，且流转的规模较小，普遍以解决地块零散方便生产经营为目的，这是较低层次的流转。由于推行土地家庭联产承包责任制后，业主在实施土地规模流转时，往往因为一户或几户承包户不能谈妥，而使土地规模化流转难以成功，影响了流转的速度，制约了实现农村土地连片专业规模经营和土地、资金、技术、劳动力等诸要素的优化组合。
5、农村社会保障跟不上。由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民,尽管已经没有精力和能力经营好承包地,但宁肯粗放经营,也不愿将土地流转出去。
6、个别业主项目选择不当，经营管理不善，盲目扩张，投入过大，造成土地流转流产。其中典型的是我镇蒲殿村南方早熟梨基地，业主是仁寿县泰福果业有限公司，由于业主项目选择不当（梨种不适应我镇的生长环境），经营管理不善（补偿过高：最高时每年达1500元/亩、技术过于理想化），盲目扩张（在仁寿县、井研县、荣县就有两万余亩），造成资金严重短缺不能增加投入对前景失望而中途单方面终止合同悄然撤离。此事在市区的大力支持和帮助下，已将全村1071亩梨苗安排750亩为退耕还林面积，从2005年起算，间栽巨桉算生态林。经耐心解释，群众同意，把2005年退耕还林资金用于栽苗人工费等费用，剩余资金用于梨苗嫁接，嫁接时收农户0?3元/刀。目前相关遗留问题基本已得到解决，土地和果苗按原有土地归属全部分到原户进行自我管理。但是，去年专业嫁接队嫁接梨苗，由于技术、气候和惠条等原因，嫁接成活率只有20%左右。从今年起蒲殿村开始启动市级金土地等建设项目。
五、希望和建议
1、加强对土地流转必要性的宣传。要让基层的干部群众认识到 , 土地不仅仅是农民就业和生存的手段,更是一笔庞大的资产 , 加快土地流转正是合理利用这一资产、增加要素收入的有效手段。要充分利用广播、电视、报刊等各种媒体,大力宣传有关农村土地流转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型,让农民了解政策,消除误解,放心流转土地。同时，要提高基层干部“ 以地生财”的意识,引导农民群众提高组织化程度,增强集中土地、运作土地的能力。
2、制定鼓励土地流转的政策措施。进一步明确土地权属, 允许农户把土地作为要素在市场上依法自由流转,促进农业生产要素优化组合,保障农民权益。建立土地流转扶持资金,对于全部转出土地的农户给予一定的补助,扶持其进城务工创业; 对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励;对于通过转包、出租、入股等合作方式集中农户土地进行规模化种植,并能切实带动农户增加收益的龙头企业和种养大户进行重奖,并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。
3、 建立健全多层次的农村社会保障体系。没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和规避市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将会受阻。因此，希望建立健全多层次农村社会保障体系，尤其是社会保险、大病救助、子女教育、转移培训和农民工保护等等，强化社会保障功能，从而逐步弱化土地的福利性，为土地出让者解除后顾之忧。
4、 理顺机制，强化职能。上级要及时调整充实农业承包合同管理委员会及其成员，主管部门要切实履行职责，做好农村土地流转的指导和管理工作。乡镇相应建立或调整农业承包合同管理机构，接受上级领导。根据农经站履行农村土地承包、农民负担、集体资产与财务的三大行政管理工作职能，至少将农经站纳入参照公务员管理的事业单位，人员工资、必要的工作经费纳入同级财政预算管理。同时严格要求农经部门要加强对农村土地流转情况调查研究、分析、汇报，密切注意发展动态；指导农村土地流转合同的订立，及时办理因土地流转引起的合同变更、解除、重订和使用权的确认工作。搞好合同鉴证，建立流转合同档案，引导业主与农户建立合理的利益联结机制，及时调解和处理土地承包、流转合同纠纷。在确保农村社会长期稳定的前提下，加快农业产业结构调整步伐，促进农村经济持续、快速、健康发展。
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